1997年到2009年間，教育部統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國農(nóng)村中小學(xué)數(shù)量共減少大約28萬所，平均每年減少2.33萬所，平均每天減少64所。［1］”撤點(diǎn)并校”的調(diào)整給學(xué)生增加了因乘坐交通工具產(chǎn)生的交通費(fèi)用和因住宿產(chǎn)生的食宿費(fèi)用，據(jù)調(diào)查，住宿生的平均每年花費(fèi)為1157.38元，這無疑增加了學(xué)生的教育成本和負(fù)擔(dān)。［2］”海恩法則”指出，每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。這一法則在校車安全事故中再次得到印證。在2006年，首次發(fā)布的全國中小學(xué)安全事故總體形勢分析報(bào)告中，72.32%的事故發(fā)生在農(nóng)村，交通事故占19.64%。［3］之后在廣州、北京等地緊急排查校車隱患的過程中，被各地交警查獲的超載、采用不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的各式機(jī)動車作為“黑校車”的交通違法行為大量存在。［4］
校車管理牽涉到多元化的利益主體，由于我國校車管理制度不完善，各類權(quán)益邊界未能得到清晰界定，客觀上為不同利益主體利用制度的模糊性轉(zhuǎn)嫁成本提供了空間，從而加劇了校車的風(fēng)險(xiǎn)。校車成本轉(zhuǎn)嫁是多維的：橫向上，政府與學(xué)校、家長之間的成本轉(zhuǎn)嫁；縱向上，不同層級的政府之間成本轉(zhuǎn)嫁等。這些轉(zhuǎn)嫁成本的行為不僅直接導(dǎo)致校車存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，也為乘坐者(師生)的安全埋下了隱患，客觀上助長了錯(cuò)誤的理念和行為。關(guān)于校車的安全性研究，一些學(xué)者認(rèn)識到目前校車安全性不高、漏洞百出，［5］研究了完善校車交通安全責(zé)任制、強(qiáng)化交通運(yùn)輸企業(yè)制度管理等措施。［6］
關(guān)于校車的管理制度研究，一些學(xué)者總結(jié)了國外校車運(yùn)營和管理的有益啟示，包括立法完備、機(jī)制完善、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、充足財(cái)政等，［7］梳理了國內(nèi)校車運(yùn)營和管理中存在的若干問題，包括安全隱患、經(jīng)費(fèi)保障不足等。［8］關(guān)于校車運(yùn)營主體和經(jīng)費(fèi)來源，很多學(xué)者認(rèn)為校車成本應(yīng)由政府、學(xué)校和家長三方主體共同擔(dān)負(fù)。關(guān)于校車安全責(zé)任負(fù)擔(dān)問題，雷萬鵬從校車屬性及利益補(bǔ)償原則角度認(rèn)為，政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村地區(qū)校車發(fā)展的主要責(zé)任，并提出政府應(yīng)補(bǔ)償布局調(diào)整中利益受損者。［9］
綜上所述，關(guān)于我國農(nóng)村校車安全管理缺乏從利益主體的角度探究，更鮮有從成本負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁的視角分析，而成本轉(zhuǎn)嫁問題是影響校車安全運(yùn)行的重要因素之一。本文即從校車涉及的多元利益主體有限理性假設(shè)入手來分析校車成本轉(zhuǎn)嫁。
校車的產(chǎn)品性質(zhì)及多元利益主體的有限理性假設(shè)
(一)校車的產(chǎn)品性質(zhì)
薩繆爾森在《公共產(chǎn)品支出的純理論》中將公共產(chǎn)品分為純粹公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。從2007年全國農(nóng)村實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育來看，校車購買和運(yùn)行的基金籌資應(yīng)作為公共財(cái)政支出的一部分，此時(shí)校車具有公共資源的性質(zhì)。但從目前情況來看，農(nóng)村地區(qū)的校車仍存在家庭和學(xué)校消費(fèi)，具備了排他性的私人產(chǎn)品特征。識別到需求者對校車產(chǎn)品的需求量不因價(jià)格變化而敏感，需求缺乏彈性，所以校車兼具純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此校車可用來獲利，當(dāng)校車成本過高時(shí)也可以選擇替代品或者選擇回避，本文稱為成本的轉(zhuǎn)嫁。
(二)多元利益主體的有限理性假設(shè)
第一，地方政府主體的有限理性假設(shè)。作為公共組織的政府在進(jìn)行決策時(shí)，往往為了達(dá)到某種目標(biāo)而選擇和利用符合其需要的信息，這是有限理性選擇。［10］政府既對校車存在需求，同時(shí)也是校車的供給方。由于市場經(jīng)濟(jì)條件下的理性分化，政府與市場并未達(dá)到整合與統(tǒng)一，地方政府的執(zhí)政者為了追求成本最小收益最大，有限理性選擇行為，將責(zé)任模糊利益顯化，在權(quán)利與責(zé)任邊界模糊下追求獨(dú)立的利益，不再是純粹的公益人身份。
第二，學(xué)校主體的有限理性假設(shè)。學(xué)校從一定意義上來講是公共組織，也是校車的供求雙方，逃脫不了避免創(chuàng)新、保持穩(wěn)定的內(nèi)在機(jī)制，也會形成既定的利益分配格局，受到自身、教師、資源等不同方面的局限，這就使得學(xué)校意欲創(chuàng)新和變革要付出很大代圖1多元利益主體的有限理性假設(shè)價(jià)，使得學(xué)校的有限理性化成為必然。［11］
第三，家長主體的有限理性假設(shè)。家長作為教育個(gè)體，對教育有著強(qiáng)大的需求，也承擔(dān)了較多教育費(fèi)用。但是，當(dāng)家長認(rèn)為沒有必要承擔(dān)校車成本或成本大于收益時(shí)，他們會選擇回避對成本的分擔(dān)，［12］這是家長個(gè)體的有限理性化。
第四，自行運(yùn)營者的有限理性假設(shè)。他們作為微觀市場主體首要目標(biāo)是追求利益最大化。在有限理性假設(shè)下，運(yùn)營者和學(xué)校、家長一開始往往不能找到最優(yōu)的運(yùn)營方式，他們之間需要不止一次地協(xié)調(diào)才能達(dá)到相對滿意。
多元利益主體的校車成本轉(zhuǎn)嫁分析
(一)政府層級內(nèi)的校車成本轉(zhuǎn)嫁分析從政府理性角度看，當(dāng)初國家調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，即“撤點(diǎn)并校”的初衷是良好的，即為了更好地配置和利用教育資源。比如，2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中第13條規(guī)定，“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)適當(dāng)合并。”2006年，教育部出臺的《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》“總結(jié)了‘撤點(diǎn)并校’政策施行以來的成績和出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步提出了規(guī)范、調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的要求。”但，政策在執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)了與理論變形的“尷尬”，盲目的“一刀切”式撤點(diǎn)，導(dǎo)致村村辦學(xué)格局被打破，引起的直接結(jié)果是農(nóng)村中小學(xué)數(shù)量大量減少，給上學(xué)路途遠(yuǎn)的學(xué)生帶來了交通成本、寄宿成本以及人身安全風(fēng)險(xiǎn)。這些成本和風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)由政府承擔(dān)，國務(wù)院出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》明確了義務(wù)教育體制實(shí)行“地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的新模式，即縣級政府負(fù)有確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，通過調(diào)整本級財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，［13］可見義務(wù)教育成本直接是由縣級政府支付。經(jīng)過教育部門的測算，全國1.5億義務(wù)教育的中小學(xué)生配備校車，需要150萬輛校車，加上維護(hù)費(fèi)用，需要財(cái)政4600億元的投入。［14］但是由于縣級政府財(cái)政實(shí)力有限，對義務(wù)教育資金投入乏力，省級和中央在該體制下扮演的角色過于舉重若輕，鄉(xiāng)級政府積極性受損，［15］這么大一筆校車投入，政府確實(shí)很難一步到位，縣級政府也很難在層級內(nèi)轉(zhuǎn)嫁成本，因此，不得不將其權(quán)力和責(zé)任邊界模糊，結(jié)果是大部分因“撤點(diǎn)并校”帶來的交通(校車)成本轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校和學(xué)生家長身上。
(二)學(xué)校對校車成本轉(zhuǎn)嫁的分析
從2004年開始，黨和國家出臺一系列政策和投入財(cái)政資金，啟動了農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程，主要針對中西部的省、市、自治區(qū)的教室、實(shí)驗(yàn)室用房建設(shè)和學(xué)生宿舍、食堂等生活用房建設(shè)等等。與中央政策相呼應(yīng)，各省也做出財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)支持建設(shè)農(nóng)村寄宿制學(xué)校。2007年，中央和地方財(cái)政共投入732億元，在全國范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革；中央財(cái)政落實(shí)化債資金60億元，推動化解“普九”債務(wù)；中央共投入100億元，啟動實(shí)施中西部農(nóng)村初中校舍改造工程。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出了“加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，優(yōu)先滿足留守兒童住宿需求”。［16］
從對校車投入的巨大資金和對寄宿建設(shè)工程支持，可以得出，對于校車的資金投入要大大高于對寄宿工程的資金投入，并且校車的可回收成本低于寄宿工程的可回收成本。因此，學(xué)校將布局調(diào)整帶來的交通成本負(fù)擔(dān)在內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁，將寄宿制模式替代校車模式，這樣既可以獲得政府對寄宿工程款項(xiàng)的支持，又可以減少一大筆對校車購買、運(yùn)營、維護(hù)的費(fèi)用。但是寄宿制學(xué)校目前受到教育界、心理學(xué)界的人士質(zhì)疑，認(rèn)為對兒童和未成年人的身心塑造起到了消極影響，在寄宿制學(xué)校和校車兩者中，應(yīng)主導(dǎo)校車優(yōu)先。學(xué)校對校車的成本轉(zhuǎn)嫁還有其他方式，比如負(fù)債、［17］師資福利缺失、完全不投入等。
(三)家長對校車成本轉(zhuǎn)嫁的分析
事實(shí)上，有很少的農(nóng)村家長對義務(wù)教育相關(guān)法規(guī)條例、對校車安全標(biāo)準(zhǔn)了解。校車悲慘事故的發(fā)生與整個(gè)社會息息相關(guān)，包括學(xué)生家長的不懂法導(dǎo)致的無意識“默認(rèn)”“縱容”了黑校車、超載、無資質(zhì)司機(jī)等現(xiàn)象的泛濫。2006年全國以法律形式確定了義務(wù)教育階段全免學(xué)雜費(fèi)，大大緩解了學(xué)生家庭的教育負(fù)擔(dān)，尤其是農(nóng)村家庭的負(fù)擔(dān)，據(jù)統(tǒng)計(jì)平均每個(gè)家庭減負(fù)130元。［18］但是交通成本、食宿成本卻在一定程度上替代了這項(xiàng)費(fèi)用，甚至超出了這項(xiàng)費(fèi)用。家長作為微觀主體，對農(nóng)村校車這一產(chǎn)品的概念存在以下理解：一是為了自家孩子上學(xué)，肯定要支出一定校車費(fèi)用；二是校車這筆支出在家庭支出中所占比例要小。當(dāng)校車成本負(fù)擔(dān)過大時(shí)，家長采取了將這項(xiàng)成本進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁的方法：
第一，家長會自行解決孩子交通問題。家長通過自己騎電動車、三輪車、自行車等方式接送。若學(xué)校距離很遠(yuǎn)的話，家長為了節(jié)約成本會聯(lián)合起來，一起雇傭車輛和司機(jī)來接送孩子，車輛的形式多種多樣、司機(jī)的資質(zhì)也參差不齊。
第二，家庭經(jīng)濟(jì)困難的家長選擇讓孩子輟學(xué)。原因是他們認(rèn)為即便孩子可以上小學(xué)、上中學(xué)，能夠考上高中，家庭也無力承擔(dān)上高中的費(fèi)用。即使讀了高中繼續(xù)讀大學(xué)，家庭更無法承擔(dān)，而如果考不上大學(xué)，高中文憑也未必比初中文憑強(qiáng)多少，所以很多農(nóng)民家庭選擇讓孩子在初中開始輟學(xué)。
自行運(yùn)營者對校車成本轉(zhuǎn)嫁的分析
自行運(yùn)營者和運(yùn)營車輛，從現(xiàn)實(shí)運(yùn)載情況看，大部分是不符合《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》中對校車安全標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)規(guī)定的。主要原因一是農(nóng)村學(xué)校和家庭對于專用校車的高昂定價(jià)支付不起，不得不雇傭便宜的自行運(yùn)營車輛，二是自行運(yùn)營者通過校車運(yùn)營獲取一定利益也是無可厚非的，因此學(xué)校、家庭和自行運(yùn)營者之間默許縱容了嚴(yán)重超載、車輛質(zhì)量問題、司機(jī)資質(zhì)問題等等。只有這樣，自行運(yùn)營者才能轉(zhuǎn)嫁成本獲取利益，孩子才能負(fù)擔(dān)得起變通費(fèi)用。然而，通過這種不安全的承載行為牟取利益是違法的，只有將各主體職責(zé)、校車財(cái)政補(bǔ)貼及相關(guān)配套措施明晰化法治化，才有利于校車安全運(yùn)行，減少實(shí)際中發(fā)生機(jī)會主義行為。
多元主體參與的校車安全管理
(一)校車安全，法制先行
通過國家立法，建立符合國情的、行之有效的校車安全基本制度，用法律手段調(diào)解社會矛盾，從制度上保障校車安全的長效運(yùn)行。2012年4月5日，國務(wù)院通過了保障校車安全的基本制度《校車安全管理?xiàng)l例》，條例規(guī)定了堅(jiān)持就近入學(xué)原則，政府保障接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得校車服務(wù)的職責(zé)、聽取學(xué)生家長意見、隨車專人照管學(xué)生、校車使用許可、明確法律責(zé)任等內(nèi)容，是符合國情比較完備可執(zhí)行的基本制度。但有些地方仍未明確，一旦出現(xiàn)問題易造成推諉：一是縣級以上地方政府包括省、市、縣三級，到底是哪一級為主負(fù)總責(zé)方不明確。從便于招商引資，校車公司開展市場化運(yùn)作，便于開展業(yè)務(wù)和經(jīng)營來說，以地市級為主比較好。［19］二是校車具體由哪個(gè)部門管理未明確。從校車的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)來看，校車管理部門最好能具獨(dú)立性和排他性，本文認(rèn)為，應(yīng)成立一個(gè)校車專管中心。三是各類主體的法律責(zé)任未明晰。各級政府、學(xué)校、家長、孩子、運(yùn)營公司、生產(chǎn)廠商、司機(jī)、隨車專人等等的具體法律責(zé)任是什么，他們的責(zé)任邊界是如何規(guī)定的，只有各悉其職，各盡其責(zé)，法律價(jià)值才能真正體現(xiàn)。四是為了有效解決農(nóng)村校車配備和運(yùn)營的費(fèi)用短缺問題，有必要規(guī)定校車經(jīng)費(fèi)的來源、獲取以及使用等內(nèi)容，本文認(rèn)為，可針對校車設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)貼項(xiàng)目，可推行威海市“政府采購，統(tǒng)一配置，財(cái)政補(bǔ)貼，費(fèi)用減免，統(tǒng)籌兼顧，多方受益”的校車發(fā)展模式，動員社會力量提供校車交通服務(wù)。［20］各級地方政府根據(jù)地域?qū)嶋H情況科學(xué)做出預(yù)算，地市級和省級政府嚴(yán)格審批，成立專項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目，專項(xiàng)專出，采取縣(市、區(qū))長負(fù)責(zé)制，由縣級財(cái)政局根據(jù)校車配備和運(yùn)營情況撥付并監(jiān)督資金使用，實(shí)行報(bào)賬制。校車專管中心對資金的安排使用管理，包括校車購置的實(shí)施驗(yàn)收、運(yùn)行限速達(dá)標(biāo)、校車行駛路線等進(jìn)行確定和監(jiān)督，這種模式有利于強(qiáng)化資金使用效益。
(二)多元主體網(wǎng)格監(jiān)評
校車安全事故屬于突發(fā)性的公共事件，事實(shí)上它的爆發(fā)都不完全是偶然因素造成的，其中包含了諸多的必然性。人可以發(fā)揮自身的能動性在一定程度上避免事件的發(fā)生，但是，產(chǎn)生的因素都是不確定的，很難入手思考和解決。而網(wǎng)格就是基于“協(xié)同、共享、整合”的優(yōu)勢把不確定性最大程度地“轉(zhuǎn)化”為確定性，提高公眾參與的積極性。［21］因此，從各主體參與的角度看，構(gòu)建一套網(wǎng)格化、無縫化的校車安全監(jiān)評機(jī)制，健全校車安全管理信息共享機(jī)制，可以有效地進(jìn)行突發(fā)事件預(yù)警，在實(shí)際中也是可行的。監(jiān)評機(jī)制是在建立網(wǎng)格信息平臺的基礎(chǔ)上，有獨(dú)立的監(jiān)督中心、校車專管中心，以及與各行政職能部門和社會組織通力合作，各主體參與其中進(jìn)行監(jiān)督、評估的網(wǎng)格管理機(jī)制。監(jiān)督中心通過對校車服務(wù)需求的受理及確認(rèn)環(huán)節(jié)對校車需求及滿足狀態(tài)進(jìn)行掌控，并通過立案與結(jié)案操作為管理部門與各環(huán)節(jié)代理的工作做出明確的界定。整個(gè)監(jiān)督評估流程如圖2。圖2校車安全監(jiān)評網(wǎng)格機(jī)制流程圖
1.用戶(學(xué)校、家長、運(yùn)營公司、司機(jī)、群眾等)在校車配備、運(yùn)行的過程中，發(fā)現(xiàn)異常問題，將問題投訴到監(jiān)督中心；2.監(jiān)督中心通過對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)異常數(shù)據(jù)的監(jiān)控及用戶投訴了解流程的運(yùn)行情況，將問題立案并反饋到校車專管中心，督促催辦專管中心及早對異常事件進(jìn)行處置；3.根據(jù)具體問題，專管·中心派遣相關(guān)人員到問題所在地處理問題；4.問題處理完后用戶對校車專管中心做出評價(jià)，并將情況反饋到監(jiān)督中心做出評價(jià)，同時(shí)專管中心將處理情況反饋到監(jiān)督中心；5.監(jiān)督中心核實(shí)并且結(jié)案，整個(gè)流程中的異常數(shù)據(jù)和處理流程會自動存檔在數(shù)據(jù)庫，作為預(yù)警參考信息。行政部門、社會公益組織、志愿組織和媒體組織在整個(gè)流程中協(xié)同監(jiān)督中心和專管中心進(jìn)行資源調(diào)度，也介入對它們的外部監(jiān)管，是保證校車實(shí)際安全的不可或缺的力量。將校車安全管理與網(wǎng)格機(jī)制相結(jié)合是解決校車安全問題中創(chuàng)新管理能力的考量和新任務(wù)。鑒于這一機(jī)制的調(diào)研期和費(fèi)用支出額度的因素，建議可先在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)進(jìn)行。
五、結(jié)論
綜上所述，校車成本既有政府層級間的縱向轉(zhuǎn)嫁，也有不同主體間的橫向轉(zhuǎn)嫁，校車像是“包袱”被到處轉(zhuǎn)拋，最后拋到追求短期和局部利益行為的自行運(yùn)營者處，使得它的命運(yùn)必然逃不過“公地悲劇”。解決農(nóng)村校車安全問題首要立足是制度完備性高、責(zé)任的明晰化和管理的無縫化，最后提出了多元主體參與的校車安全監(jiān)評網(wǎng)格管理機(jī)制。作者：紫雨 來源：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)
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