1997年到2009年間，教育部統計資料顯示，全國農村中小學數量共減少大約28萬所，平均每年減少2.33萬所，平均每天減少64所。［1］”撤點并校”的調整給學生增加了因乘坐交通工具產生的交通費用和因住宿產生的食宿費用，據調查，住宿生的平均每年花費為1157.38元，這無疑增加了學生的教育成本和負擔。［2］”海恩法則”指出，每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。這一法則在校車安全事故中再次得到印證。在2006年，首次發布的全國中小學安全事故總體形勢分析報告中，72.32%的事故發生在農村，交通事故占19.64%。［3］之后在廣州、北京等地緊急排查校車隱患的過程中，被各地交警查獲的超載、采用不符合國家標準的各式機動車作為“黑校車”的交通違法行為大量存在。［4］
校車管理牽涉到多元化的利益主體，由于我國校車管理制度不完善，各類權益邊界未能得到清晰界定，客觀上為不同利益主體利用制度的模糊性轉嫁成本提供了空間，從而加劇了校車的風險。校車成本轉嫁是多維的：橫向上，政府與學校、家長之間的成本轉嫁；縱向上，不同層級的政府之間成本轉嫁等。這些轉嫁成本的行為不僅直接導致校車存在巨大風險，也為乘坐者(師生)的安全埋下了隱患，客觀上助長了錯誤的理念和行為。關于校車的安全性研究，一些學者認識到目前校車安全性不高、漏洞百出，［5］研究了完善校車交通安全責任制、強化交通運輸企業制度管理等措施。［6］
關于校車的管理制度研究，一些學者總結了國外校車運營和管理的有益啟示，包括立法完備、機制完善、標準嚴格、充足財政等，［7］梳理了國內校車運營和管理中存在的若干問題，包括安全隱患、經費保障不足等。［8］關于校車運營主體和經費來源，很多學者認為校車成本應由政府、學校和家長三方主體共同擔負。關于校車安全責任負擔問題，雷萬鵬從校車屬性及利益補償原則角度認為，政府應承擔起農村地區校車發展的主要責任，并提出政府應補償布局調整中利益受損者。［9］
綜上所述，關于我國農村校車安全管理缺乏從利益主體的角度探究，更鮮有從成本負擔轉嫁的視角分析，而成本轉嫁問題是影響校車安全運行的重要因素之一。本文即從校車涉及的多元利益主體有限理性假設入手來分析校車成本轉嫁。
校車的產品性質及多元利益主體的有限理性假設
(一)校車的產品性質
薩繆爾森在《公共產品支出的純理論》中將公共產品分為純粹公共產品、私人產品和準公共產品三類。從2007年全國農村實行免費義務教育來看，校車購買和運行的基金籌資應作為公共財政支出的一部分，此時校車具有公共資源的性質。但從目前情況來看，農村地區的校車仍存在家庭和學校消費，具備了排他性的私人產品特征。識別到需求者對校車產品的需求量不因價格變化而敏感，需求缺乏彈性，所以校車兼具純公共產品和私人產品性質，屬于準公共產品。因此校車可用來獲利，當校車成本過高時也可以選擇替代品或者選擇回避，本文稱為成本的轉嫁。
(二)多元利益主體的有限理性假設
第一，地方政府主體的有限理性假設。作為公共組織的政府在進行決策時，往往為了達到某種目標而選擇和利用符合其需要的信息，這是有限理性選擇。［10］政府既對校車存在需求，同時也是校車的供給方。由于市場經濟條件下的理性分化，政府與市場并未達到整合與統一，地方政府的執政者為了追求成本最小收益最大，有限理性選擇行為，將責任模糊利益顯化，在權利與責任邊界模糊下追求獨立的利益，不再是純粹的公益人身份。
第二，學校主體的有限理性假設。學校從一定意義上來講是公共組織，也是校車的供求雙方，逃脫不了避免創新、保持穩定的內在機制，也會形成既定的利益分配格局，受到自身、教師、資源等不同方面的局限，這就使得學校意欲創新和變革要付出很大代圖1多元利益主體的有限理性假設價，使得學校的有限理性化成為必然。［11］
第三，家長主體的有限理性假設。家長作為教育個體，對教育有著強大的需求，也承擔了較多教育費用。但是，當家長認為沒有必要承擔校車成本或成本大于收益時，他們會選擇回避對成本的分擔，［12］這是家長個體的有限理性化。
第四，自行運營者的有限理性假設。他們作為微觀市場主體首要目標是追求利益最大化。在有限理性假設下，運營者和學校、家長一開始往往不能找到最優的運營方式，他們之間需要不止一次地協調才能達到相對滿意。
多元利益主體的校車成本轉嫁分析
(一)政府層級內的校車成本轉嫁分析從政府理性角度看，當初國家調整農村義務教育學校布局，即“撤點并校”的初衷是良好的，即為了更好地配置和利用教育資源。比如，2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中第13條規定，“因地制宜調整農村義務教育學校布局，農村小學和教學點適當合并。”2006年，教育部出臺的《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》“總結了‘撤點并校’政策施行以來的成績和出現的問題，進一步提出了規范、調整農村中小學布局的要求。”但，政策在執行過程中仍出現了與理論變形的“尷尬”，盲目的“一刀切”式撤點，導致村村辦學格局被打破，引起的直接結果是農村中小學數量大量減少，給上學路途遠的學生帶來了交通成本、寄宿成本以及人身安全風險。這些成本和風險理應由政府承擔，國務院出臺的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》明確了義務教育體制實行“地方政府負責，分級管理，以縣為主”的新模式，即縣級政府負有確保農村義務教育經費的責任，通過調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，［13］可見義務教育成本直接是由縣級政府支付。經過教育部門的測算，全國1.5億義務教育的中小學生配備校車，需要150萬輛校車，加上維護費用，需要財政4600億元的投入。［14］但是由于縣級政府財政實力有限，對義務教育資金投入乏力，省級和中央在該體制下扮演的角色過于舉重若輕，鄉級政府積極性受損，［15］這么大一筆校車投入，政府確實很難一步到位，縣級政府也很難在層級內轉嫁成本，因此，不得不將其權力和責任邊界模糊，結果是大部分因“撤點并校”帶來的交通(校車)成本轉嫁到學校和學生家長身上。
(二)學校對校車成本轉嫁的分析
從2004年開始，黨和國家出臺一系列政策和投入財政資金，啟動了農村寄宿制學校建設工程，主要針對中西部的省、市、自治區的教室、實驗室用房建設和學生宿舍、食堂等生活用房建設等等。與中央政策相呼應，各省也做出財政預算重點支持建設農村寄宿制學校。2007年，中央和地方財政共投入732億元，在全國范圍內實施農村義務教育經費保障機制改革；中央財政落實化債資金60億元，推動化解“普九”債務；中央共投入100億元，啟動實施中西部農村初中校舍改造工程。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出了“加快農村寄宿制學校建設，優先滿足留守兒童住宿需求”。［16］
從對校車投入的巨大資金和對寄宿建設工程支持，可以得出，對于校車的資金投入要大大高于對寄宿工程的資金投入，并且校車的可回收成本低于寄宿工程的可回收成本。因此，學校將布局調整帶來的交通成本負擔在內部進行轉嫁，將寄宿制模式替代校車模式，這樣既可以獲得政府對寄宿工程款項的支持，又可以減少一大筆對校車購買、運營、維護的費用。但是寄宿制學校目前受到教育界、心理學界的人士質疑，認為對兒童和未成年人的身心塑造起到了消極影響，在寄宿制學校和校車兩者中，應主導校車優先。學校對校車的成本轉嫁還有其他方式，比如負債、［17］師資福利缺失、完全不投入等。
(三)家長對校車成本轉嫁的分析
事實上，有很少的農村家長對義務教育相關法規條例、對校車安全標準了解。校車悲慘事故的發生與整個社會息息相關，包括學生家長的不懂法導致的無意識“默認”“縱容”了黑校車、超載、無資質司機等現象的泛濫。2006年全國以法律形式確定了義務教育階段全免學雜費，大大緩解了學生家庭的教育負擔，尤其是農村家庭的負擔，據統計平均每個家庭減負130元。［18］但是交通成本、食宿成本卻在一定程度上替代了這項費用，甚至超出了這項費用。家長作為微觀主體，對農村校車這一產品的概念存在以下理解：一是為了自家孩子上學，肯定要支出一定校車費用；二是校車這筆支出在家庭支出中所占比例要小。當校車成本負擔過大時，家長采取了將這項成本進行轉嫁的方法：
第一，家長會自行解決孩子交通問題。家長通過自己騎電動車、三輪車、自行車等方式接送。若學校距離很遠的話，家長為了節約成本會聯合起來，一起雇傭車輛和司機來接送孩子，車輛的形式多種多樣、司機的資質也參差不齊。
第二，家庭經濟困難的家長選擇讓孩子輟學。原因是他們認為即便孩子可以上小學、上中學，能夠考上高中，家庭也無力承擔上高中的費用。即使讀了高中繼續讀大學，家庭更無法承擔，而如果考不上大學，高中文憑也未必比初中文憑強多少，所以很多農民家庭選擇讓孩子在初中開始輟學。
自行運營者對校車成本轉嫁的分析
自行運營者和運營車輛，從現實運載情況看，大部分是不符合《專用小學生校車安全技術條件》中對校車安全標準參數規定的。主要原因一是農村學校和家庭對于專用校車的高昂定價支付不起，不得不雇傭便宜的自行運營車輛，二是自行運營者通過校車運營獲取一定利益也是無可厚非的，因此學校、家庭和自行運營者之間默許縱容了嚴重超載、車輛質量問題、司機資質問題等等。只有這樣，自行運營者才能轉嫁成本獲取利益，孩子才能負擔得起變通費用。然而，通過這種不安全的承載行為牟取利益是違法的，只有將各主體職責、校車財政補貼及相關配套措施明晰化法治化，才有利于校車安全運行，減少實際中發生機會主義行為。
多元主體參與的校車安全管理
(一)校車安全，法制先行
通過國家立法，建立符合國情的、行之有效的校車安全基本制度，用法律手段調解社會矛盾，從制度上保障校車安全的長效運行。2012年4月5日，國務院通過了保障校車安全的基本制度《校車安全管理條例》，條例規定了堅持就近入學原則，政府保障接受義務教育的學生獲得校車服務的職責、聽取學生家長意見、隨車專人照管學生、校車使用許可、明確法律責任等內容，是符合國情比較完備可執行的基本制度。但有些地方仍未明確，一旦出現問題易造成推諉：一是縣級以上地方政府包括省、市、縣三級，到底是哪一級為主負總責方不明確。從便于招商引資，校車公司開展市場化運作，便于開展業務和經營來說，以地市級為主比較好。［19］二是校車具體由哪個部門管理未明確。從校車的準公共產品性質來看，校車管理部門最好能具獨立性和排他性，本文認為，應成立一個校車專管中心。三是各類主體的法律責任未明晰。各級政府、學校、家長、孩子、運營公司、生產廠商、司機、隨車專人等等的具體法律責任是什么，他們的責任邊界是如何規定的，只有各悉其職，各盡其責，法律價值才能真正體現。四是為了有效解決農村校車配備和運營的費用短缺問題，有必要規定校車經費的來源、獲取以及使用等內容，本文認為，可針對校車設立財政專項資金補貼項目，可推行威海市“政府采購，統一配置，財政補貼，費用減免，統籌兼顧，多方受益”的校車發展模式，動員社會力量提供校車交通服務。［20］各級地方政府根據地域實際情況科學做出預算，地市級和省級政府嚴格審批，成立專項補貼項目，專項專出，采取縣(市、區)長負責制，由縣級財政局根據校車配備和運營情況撥付并監督資金使用，實行報賬制。校車專管中心對資金的安排使用管理，包括校車購置的實施驗收、運行限速達標、校車行駛路線等進行確定和監督，這種模式有利于強化資金使用效益。
(二)多元主體網格監評
校車安全事故屬于突發性的公共事件，事實上它的爆發都不完全是偶然因素造成的，其中包含了諸多的必然性。人可以發揮自身的能動性在一定程度上避免事件的發生，但是，產生的因素都是不確定的，很難入手思考和解決。而網格就是基于“協同、共享、整合”的優勢把不確定性最大程度地“轉化”為確定性，提高公眾參與的積極性。［21］因此，從各主體參與的角度看，構建一套網格化、無縫化的校車安全監評機制，健全校車安全管理信息共享機制，可以有效地進行突發事件預警，在實際中也是可行的。監評機制是在建立網格信息平臺的基礎上，有獨立的監督中心、校車專管中心，以及與各行政職能部門和社會組織通力合作，各主體參與其中進行監督、評估的網格管理機制。監督中心通過對校車服務需求的受理及確認環節對校車需求及滿足狀態進行掌控，并通過立案與結案操作為管理部門與各環節代理的工作做出明確的界定。整個監督評估流程如圖2。圖2校車安全監評網格機制流程圖
1.用戶(學校、家長、運營公司、司機、群眾等)在校車配備、運行的過程中，發現異常問題，將問題投訴到監督中心；2.監督中心通過對業務環節異常數據的監控及用戶投訴了解流程的運行情況，將問題立案并反饋到校車專管中心，督促催辦專管中心及早對異常事件進行處置；3.根據具體問題，專管·中心派遣相關人員到問題所在地處理問題；4.問題處理完后用戶對校車專管中心做出評價，并將情況反饋到監督中心做出評價，同時專管中心將處理情況反饋到監督中心；5.監督中心核實并且結案，整個流程中的異常數據和處理流程會自動存檔在數據庫，作為預警參考信息。行政部門、社會公益組織、志愿組織和媒體組織在整個流程中協同監督中心和專管中心進行資源調度，也介入對它們的外部監管，是保證校車實際安全的不可或缺的力量。將校車安全管理與網格機制相結合是解決校車安全問題中創新管理能力的考量和新任務。鑒于這一機制的調研期和費用支出額度的因素，建議可先在全國范圍內試點進行。
五、結論
綜上所述，校車成本既有政府層級間的縱向轉嫁，也有不同主體間的橫向轉嫁，校車像是“包袱”被到處轉拋，最后拋到追求短期和局部利益行為的自行運營者處，使得它的命運必然逃不過“公地悲劇”。解決農村校車安全問題首要立足是制度完備性高、責任的明晰化和管理的無縫化，最后提出了多元主體參與的校車安全監評網格管理機制。作者：紫雨 來源：國家行政學院學報
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